mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat
Bouwwereld.nl | 6 juli 2020
De Eerste en Tweede Kamer zijn zeer kritisch over de voorgestelde uitwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. De wijzigingen in de vergunningverlening en handhaving zijn uitgewerkt in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Minister Ollongren heeft aan beide Kamers het ontwerp-Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen voor commentaar verzonden. Inmiddels blijkt dus dat beide Kamers zeer kritisch zijn. Wat betekent dit voor de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen? Kunnen de Eerste en Tweede Kamer het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen wegstemmen en daarmee de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen tegenhouden?
De brief van de VNG
Beide Kamers zijn zo kritisch vanwege een aan hen gerichte brief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In die brief staat dat de uitwerking van het stelsel van kwaliteitsborging leidt tot een niet te handhaven situatie. Volgens de VNG hebben de gemeenten straks niet de vereiste informatie om zo nodig de bouwtechnische voorschriften te handhaven. Ook zouden de gemeenten geen stop- en informatiepunten kunnen inlassen, aldus de VNG.
Borgingsplan
De gemeenten hebben echter onder het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen wel voldoende informatie om te kunnen handhaven. Zij krijgen voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden het borgingsplan, dat door de private kwaliteitsborger is opgesteld. In het borgingsplan geeft de kwaliteitsborger aan wat de risico’s zijn bij de bouw. De gemeenten kunnen het borgingsplan als leidraad gebruiken om al dan niet tijdens de bouw zelf controles uit te voeren en zo nodig te handhaven. Het staat de gemeenten echter vrij om zelf – los van de kwaliteitsborger – informatie te verzamelen en tevens informatie- en stopmomenten in te lassen. De gemeenten hebben die bevoegdheden op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Ook krijgen de gemeenten bij de gereedmelding het dossier bevoegd gezag. Aan de hand van de informatie uit dat dossier kunnen gemeenten zo nodig de nieuwbouwvoorschriften handhaven.
De kritiek van de Kamers
De kritiek vanuit de Eerste en Tweede Kamer heeft weinig te maken met de inhoud en alles met politiek. Het uitermate stroperige proces rond deze wet (20 jaar voorbereiding!) is het gevolg van een politiek die zich – dankzij een zeer sterke (bouw)lobby – volledig uitleeft op een onderwerp waar ze weinig van snapt.
CDA
Afhankelijk van de politieke kleur stellen de verschillende partijen andere vragen over het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Aan de ene kant is daar het CDA, waar Bouwend Nederland een dikke vinger in de pap heeft. Niet vreemd met twee CDA-coryfeeën als opvolgende voorzitters: Brinkman en Verhagen. Het CDA vraagt zich bijvoorbeeld af of het nieuwe stelsel niet te duur wordt als de initiatiefnemer én leges moet betalen en de kosten van de kwaliteitsborger moet dragen. Een terechte vraag, ware het niet dat in de toelichting op het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen duidelijk staat dat de gemeenten geen leges mogen heffen onder het stelsel van kwaliteitsborging.
PvdA
De PvdA heeft die toelichting kennelijk wel gelezen. Zij vraagt zich af hoe de gemeente haar toezichtstaken kan betalen, als zij geen leges mag heffen. Ook vraagt de PvdA zich af of de aangenomen amendementen van partijgenoot De Vries wel goed in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zijn vertaald.
SP
De SP is tegen privatisering. En wil hebben dat de regering heroverweegt om het huidige gemeentelijke bouw- en woningtoezicht te versterken. Dat de gemeenten al hun handhavingsbevoegdheden onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen behouden en informatie krijgen om zo nodig te handhaven, maakt de SP weinig uit. Ook niet dat vele pogingen zijn gedaan om het gemeentelijke bouw- en woontoezicht te versterken en dat die keer op keer zijn gefaald.
VVD
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is een echte VVD-wet. Ook hier twee coryfeeën. Oud-minister Dekker heeft als commissievoorzitter in 2008 een rapport uitgebracht onder de titel ‘Privaat wat kan, publiek wat moet’. Een mijlpaal die een grote rol speelde om het wetgevingsproces van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen te ‘versnellen’. En minister Blok heeft het wetsvoorstel in de Tweede Kamer verdedigd. Wel vreemd dat de VVD in de Eerste Kamer stelt voor het wetsvoorstel te hebben gestemd, omdat minister Ollongren met de VNG een bestuursakkoord over de invoering heeft gesloten. De VVD is de grootste voorstander van deze wet en had sowieso voor gestemd. Dus ook zonder bestuursakkoord. Dat volgde duidelijk uit de (eerste) behandeling van het wetsvoorstel in 2017 in de Eerste Kamer.
Behandeling Eerste Kamer
De reden dat in 2019 het wetsvoorstel opnieuw in de Eerste Kamer is behandeld, kwam omdat het CDA in 2017 tegen dreigde te stemmen. Mogelijk was er dan geen meerderheid. Bouwend Nederland was in 2019 echter nog steeds niet blij met deze wet. Het CDA stemde in 2019 daarom alsnog tegen. En dat als coalitiepartij, die in de Tweede Kamer wel voor stemde. Brinkman was destijds senator (maar niet de woordvoerder voor dit dossier). Dat in 2019 toch de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is aangenomen, komt doordat allerlei kleine (linkse) partijen alsnog in de Eerste Kamer voor stemden.
Proefprojecten Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Veel politieke partijen vinden dat het bestuursakkoord niet goed in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is verwerkt. Zij vrezen dat er te weinig proefprojecten zijn uitgevoerd om het nieuwe stelsel in te voeren. Dat de politieke partijen zelf door de vele vertragingen van de behandeling van het wetsvoorstel en nu de vele vragen over het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen een grote bijdrage leveren dat de bouw en de overheid nog onvoldoende hebben proefgedraaid, komt hen kennelijk vreemd voor. Vanuit hun ivoren toren denken zij wellicht dat tijdens de corona- en stikstofcrisis volop wordt proefgedraaid; ook als er onzekerheid bestaat over het doorgaan van deze stelselwijziging.
Zonder Wet kwaliteitsborging voor het bouwen verandert niets
Laat één ding duidelijk zijn. Als het stelsel van kwaliteitsborging niet wordt ingevoerd, dan verandert er de komende jaren helemaal niets (vooruit, er komt een knip in de omgevingsvergunning voor bouwen). En dat terwijl (vrijwel) iedereen het er over eens is dat de bouwkwaliteit en het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht onder de maat zijn. Dat laatste is overigens zeker de ambtenaren niet aan te rekenen. Jarenlang is roofbouw gepleegd op het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht. Kennelijk hebben constructieve en brandveiligheid geen prioriteit bij de gemeentelijke besturen. Denk de SP werkelijk dat er nog een weg terug is?
Verplichte eindcontrole met Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
In ieder geval is er straks een verplichte eindcontrole of het gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen regelt dat zonder die eindcontrole ingebruikname van rechtswege is verboden. Die verplichte eindcontrole is er nu niet en vindt feitelijk ook niet plaats.
Aannemelijkheidstoets
De Eerste en Tweede Kamer lijken zich niet te realiseren dat uit de Woningwet 2007 (!) volgt dat het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht helemaal niet in staat is om een bouwplan aan alle bouwtechnische voorschriften te toetsen. Daarom is destijds een aannemelijkheidstoets aan het Bouwbesluit 2012 ingevoerd, die nog steeds geldt. Overigens ook straks onder de Omgevingswet.
Na vergunningverlening mogen tot drie weken voorafgaand aan de bouw nog berekeningen en tekeningen bij de gemeente worden ingeleverd. Dan is de vergunning dus al verleend.
Handhaving nieuwbouwvoorschriften
De regering wilde bij de totstandkoming van de Woningwet 2007 zelfs dat gemeenten na vergunningverlening gewoon nog de technische nieuwbouwvoorschriften mogen handhaven. En dat terwijl het Bouwbesluit 2012 een weigeringsgronde voor de vergunning is. Met andere woorden, de gemeenten hadden eventuele gebreken al bij vergunningverlening moeten ontdekken. Gelukkig had de Tweede Kamer vanwege de rechtszekerheid destijds een stokje gestoken voor dat plan. Als de omgevingsvergunning afwijking van de nieuwbouwvoorschriften uitdrukkelijk toestaat, mogen de gemeenten terecht niet achteraf de nieuwbouwvoorschriften handhaven. Wel jammer dat de Tweede Kamer heeft liggen slapen bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Straks mogen de gemeenten namelijk wel weer de nieuwbouwvoorschriften handhaven; ook als de omgevingsvergunning uitdrukkelijk afwijking daarvan toestaat. Mogelijk vindt de Tweede Kamer rechtszekerheid niet meer zo belangrijk.
Vrijwel nooit handhaving
Wat de Eerste en Tweede Kamer kennelijk niet weten, is dat gemeenten in de praktijk vrijwel nooit de bouwtechnische voorschriften handhaven. In zekere zin wordt daarom een politieke en theoretische non-discussie over het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gevoerd. Daarom is het zo verbazend dat de VNG haar zoveelste brandbrief heeft geschreven. Als gemeenten nu in bouwzaken handhaven, gaat dat vrijwel altijd over handelen in strijd met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is ook veruit de belangrijkste weigeringsgrond van de omgevingsvergunning. Vaak staat slechts met één regel in de omgevingsvergunning dat aannemelijk is dat het bouwplan aan het Bouwbesluit 2012. Waarom dan zo’n grote weerstand vanuit de VNG bij veranderingen? Het beoordelen, controleren en handhaven van bouwtechnische voorschriften hebben momenteel bij veel gemeenten bepaald geen prioriteit.
Wel aandacht voor planregels
Het is onbegrijpelijk dat bij vergunningverlening en handhaving veel aandacht is voor de – soms zeer arbitraire – planregels uit het bestemmingsplan, terwijl constructieve en brandveiligheid nauwelijks aandacht krijgen. Daarom is het goed dat er nu eindelijk aandacht is voor wat het belangrijkste is; namelijk dat een bouwwerk veilig is. Overigens kan de knip van de omgevingsvergunning voor bouwen onder de Omgevingswet daaraan een bijdrage leveren. Als de gemeente een bouwplan – dat nog niet onder het stelsel van kwaliteitsborging valt – bij de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit alleen toetst aan de bouwtechnische voorschriften (en niet aan de opvolger van het bestemmingsplan: het omgevingsplan), dan moet de gemeente daarbij wel aandacht voor de bouwtechnische voorschriften hebben. Die vergunning wordt immers aan niets anders getoetst. Dan wordt afdoening met een enkele regel dat het bouwplan voldoet, toch wel erg karig.
Vertrouwen tegenover handhaven
Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zoekt een balans tussen enerzijds het vertrouwen dat gemeenten moeten hebben in het stelsel van kwaliteitsborging en anderzijds het verstrekken van informatie aan de gemeenten om zo nodig toch te handhaven. Als de gemeenten het bouwplan volledig controleren aan de bouwtechnische voorschriften en ook iedere keer bij alle bouwwerkzaamheden toezicht houden, dan verrichten zij dubbel werk. De private kwaliteitsborger stelt immers een borgingsplan op, houdt tijdens de bouw toezicht en dient aan het einde te verklaren of het gerealiseerde bouwwerk aan de technische nieuwbouwvoorschriften voldoet.
Dubbel werk
De wens van de VNG – en in navolging daarvan de Eerste en Tweede Kamer – dat de gemeenten nog meer informatie krijgen via het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen, is daarom minder wenselijk. Dit ondermijnt het vertrouwen dat de gemeenten in het nieuwe stelsel moeten hebben en leidt alleen tot dubbel werk. Bovendien is het nu ook niet zo dat de gemeenten veel aandacht besteden aan het toetsen van een bouwplan aan bouwtechnische voorschriften. Vaak vindt op de bouw nu ook geen gemeentelijke controle plaats. Bovendien is de gemeente nu niet verplicht het
gerealiseerde bouwwerk te controleren. Dat gebeurt vaak ook niet. Straks wel. Zonder positieve verklaring van de kwaliteitsborger mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.
Amendementen De Vries
De amendementen van De Vries zijn terdege in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen verwerkt. Zo moet bij de bouwmelding een borgingsplan worden ingediend. Als de kwaliteitsborger meent dat het te realiseren bouwwerk niet aan de bouwtechnische voorschriften zal voldoen, dan moet hij de gemeente tussentijds waarschuwen. Ook krijgt de gemeente een dossier bevoegd gezag bij de gereedmelding. Daarin staat informatie op grond waarvan de gemeente zo nodig kan handhaven.
Besluit van de regering
Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is een algemene maatregel van bestuur (amvb). Een besluit van de regering dus. Formeel stemmen de Eerste en Tweede Kamer dan ook niet over het ontwerp-Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. In zoverre is dan de vraag wat de gevolgen zijn van de kritische vragen van de beide Kamers. Niet onbelangrijk nu de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (in ieder geval wat betreft de wijzigingen in vergunningverlening en handhaving) niet zonder Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in werking kan treden.
Voorleggen aan de Kamers
De regering moest het ontwerp-Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen aan beide Kamers voorleggen, voordat zij het ontwerp (al dan niet aangepast) voor advies bij de Afdeling advisering van de Raad van State aanhangig kan maken. De Eerste en Tweede Kamer moeten enige tijd in de gelegenheid worden gesteld opmerkingen over het ontwerp te maken en daarover met minister Ollongren van gedachten te wisselen. Zoals al aangegeven hebben de beide Kamers formeel geen zeggenschap over de amvb, omdat het een besluit van de regering is. Echter, de regering mag de amvb niet verder in procedure brengen (naar de Raad van State) voordat de vragen van de beide Kamers (naar hun oordeel) genoegzaam zijn beantwoord.
Beantwoording Kamervragen
De antwoorden van minister Ollongren worden in de procedurevergadering van de desbetreffende commissies in de Eerste en Tweede Kamer besproken. Daar wordt besloten of de vragen genoegzaam zijn beantwoord en of zij akkoord zijn met de amvb. Als er nog vragen zijn, wordt de amvb geagendeerd voor een algemeen overleg met de minister. Daarna gaat de amvb weer terug naar de commissies voor een besluit over de amvb. In het uiterste geval komt een motie van afkeuring in beeld, als de amvb ook na een algemeen overleg niet leidt tot wijzigingen die de Kamers wensen.
Minister Ollongren heeft aangekondigd dat zij in september de vragen van de Eerste en Tweede Kamer zal beantwoorden. Daarna zal blijken of de Kamers haar zullen proberen te dwingen het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen aan te passen. Wordt vervolgd …
mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat