mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat
ArchitectuurNL | 06-07-2020
De op 1 januari 2022 in werking te treden Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wordt uitgewerkt in het (ontwerp) Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Minister Ollongren heeft op 21 april 2020 het ontwerp van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen aan de Eerste en Tweede Kamer verzonden. Beide Kamers zijn zeer kritisch over het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Maar wat kunnen zij doen?
De voorhangprocedure
Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is een besluit van de regering: een algemene maatregel van bestuur (amvb). Dit betekent dus ook dat de Eerste en Tweede Kamer formeel niet over deze amvb stemmen. En dus ook niet het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen) kunnen tegenhouden. Dat doet er echter niet aan af dat de beide Kamers grote invloed kunnen uitoefenen via de voorhangprocedure.
Eerst moeten de Eerste en Tweede Kamer gelegenheid krijgen om te reageren op het ontwerp-Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Dat hebben beide Kamers gedaan met een veelheid aan kritische vragen. Minister Ollongren heeft aangekondigd na het zomerreces in september in een brief de vragen te beantwoorden. Deze antwoorden worden in de procedurevergadering van de desbetreffende commissies in de beide Kamers besproken. Dan wordt besloten of de vragen genoegzaam zijn beantwoord en of zij akkoord zijn met het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Als er nog vragen zijn, dan vindt een algemeen overleg met minister Ollongren plaats. Vervolgens gaat het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen terug naar de commissies. In het uiterste geval komt een motie van afkeuring (of zelfs motie van wantrouwen) in beeld, als minister Ollongren in het geheel niet aan de Kamers tegemoet komt. Laatst heeft Ollongren overigens een motie van afkeuring van de Eerste Kamer gekregen, omdat ze weigerde om de huren te bevriezen in verband met de corona-crisis.
Na eventuele wijzigingen naar aanleiding van overleg met de beide Kamers, legt de regering het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen voor advies voor aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Daarna stelt de regering het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen vast.
Met andere woorden, de Eerste en Tweede Kamer hebben invloed maar niet het laatste woord. Althans, zolang ze niet kiezen voor hun zwaarste middel …
De moties van De Vries
De PvdA heeft in reactie op het ontwerp-Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gevraagd of wel op een juiste wijze invulling is gegeven aan de aangenomen amendementen van partijgenoot De Vries
In de hoogtijdagen van de vorige crisis was er een coalitie die bestond uit de VVD en de PvdA. Als linkse partij wilde de PvdA niet dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen teveel zou leiden tot privatisering van het gemeentelijke bouwtoezicht. Lange tijd gijzelde Tweede Kamerlid De Vries het debat en chanteerde hij minister Blok als hij zijn voorgestelde amendementen zou ontraden. De PvdA zou dan het wetsvoorstel wegstemmen. De Vries gedroeg zich als een olifant in de porseleinkast. Dankzij zijn ‘verbeteringen’ kan de gemeente op de oude voet het bouwplan en het te realiseren bouwwerk controleren en zo nodig handhaven. Dat is dubbel werk met de private kwaliteitsborger. Eerst was het namelijk de bedoeling dat gemeenten alleen nog de technische voorschriften voor bestaande bouw zouden handhaven. De kwaliteitsborger controleert immers of het gerealiseerde bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. En zonder zijn positieve verklaring mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.
Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland verzette zich hevig tegen het wetsvoorstel. De gemeenten mochten in eerste instantie in de internetconsultatieversie niet meer de nieuwbouwvoorschriften handhaven. Dat is later aangepast; gemeenten mogen ook onder het stelsel van kwaliteitsborging de nieuwbouwvoorschriften handhaven. Niet alleen de Tweede Kamer, maar ook de Eerste Kamer kreeg een mooie brandbrief naar aanleiding van het wetsvoorstel. En nu lijkt Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland de VNG voor het karretje gespannen te hebben om ook het ontwerp-Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen met een sfeervolle
brandbrief te verrijken. Toch vreemd dat diezelfde VNG al met minister Ollongren is overeengekomen dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen op 1 januari 2022 in werking dient te treden. Binnen de VNG zijn er kennelijk meerdere krachten actief. Betere interne afstemming zou geen kwaad kunnen. Liggen de kwartiermakers binnen de VNG soms te slapen?
Het is zeker niet zo dat de VNG en Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland geen terechte kritiek hebben. Zo kunnen onbedoeld hele grote industriehallen onder gevolgklasse 1 vallen. Als gemeenten geen leges mogen heffen, dan is financiering van de gemeentelijke taken terdege een probleem. Dat het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen leidt tot een niet te handhaven situatie is echter pertinent onjuist.
Terecht was De Vries van mening dat als de gemeenten de nieuwbouwvoorschriften mogen handhaven, zij ook de informatie moeten krijgen om zo nodig te kunnen handhaven. Vandaar zijn amendementen voor een risicobeoordeling en een dossier bevoegd gezag. Het was echter meer clean geweest als de gemeenten onder het nieuwe stelsel in het geheel niet meer de nieuwbouwvoorschriften mogen handhaven. Dan zou er ook geen botsing meer zijn tussen twee tegenpolen: enerzijds moeten de gemeenten vertrouwen op het nieuwe stelsel, anderzijds behouden gemeenten al hun handhavingsbevoegdheden. Zie ook recent ‘Systeemcollisie in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen?’ in het Tijdschrift voor Bouwrecht (TBR 2020/77) voor de fijnproever.
Het borgingsplan en het dossier bevoegd gezag
Het moge duidelijk zijn dat in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen het borgingsplan en het dossier bevoegd gezag zijn opgenomen als verplichte onderdelen. Daarmee is – anders dan de VNG en de PvdA beweren – terdege voldaan aan de amendementen van De Vries. De risicobeoordeling wordt in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen een borgingsplan genoemd, maar het is evident dat het borgingsplan een risicobeoordeling is. Niet voor niets staat in de wettekst van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen dat het borgingsplan is gebaseerd op ‘een beoordeling van de bouwtechnische risico’s’. In de tekst wordt zelfs woordelijk gesproken over een ‘risicobeoordeling’.
De amendementen zijn ook voldoende in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen geborgd. Een bouwmelding zonder borgingsplan is een onvolledige bouwmelding. Zolang de bouwmelding niet is aangevuld, mogen van rechtswege de bouwwerkzaamheden niet aanvangen. Ook mag van rechtswege het bouwwerk niet in gebruik worden genomen als het dossier bevoegd gezag onvolledig is. Dat is gunstiger voor gemeenten dan de vorige versie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen uit 2017. Daarin hadden gemeenten slechts tien werkdagen om ingebruikname tegen te houden. De VNG, Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland en ook de PvdA zouden blij moeten zijn met deze wijziging in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Eerder was namelijk kritiek dat tien werkdagen te kort is voor de gemeenten om te reageren.
Het bestuursakkoord
Haast alle politieke partijen in de Eerste en Tweede Kamer vragen minister Ollongren of zij wel op de juiste wijze het met de VNG in 2019 gesloten bestuursakkoord in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen heeft vertaald. Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is namelijk nauwelijks gewijzigd ten opzichte van de versie uit 2017. Let wel, in de 2017-versie waren de amendementen van De Vries al correct verwerkt. In zoverre was er weinig reden om veel wijzigingen in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen aan te brengen.
Met name is er discussie over de in het bestuursakkoord afgesproken ‘informatie- en stopmomenten’ voor de gemeenten. Onduidelijk is overigens wat daarmee in het bestuursakkoord wordt bedoeld. En over de leges.
In de toelichting op het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is duidelijk uitgelegd dat de gemeenten op grond van hun bevoegdheden uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) informatie- en stopmomenten kunnen inlassen tijdens de bouw. Overigens zou feitelijke toepassing van die mogelijkheden minder wenselijk zijn, nu ook in het bestuursakkoord staat dat gemeenten erop moeten vertrouwen dat bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen aan de nieuwbouwvoorschriften voldoen. Dat afgesproken vertrouwen vergeet de VNG gemakshalve in haar brandbrief. De VNG heeft in haar brief niet uiteengezet waarom de bevoegdheden uit de Awb
niet voldoen en die in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen terecht moeten komen. Let wel, de Awb is hogere regelgeving dan het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Dat geeft gemeenten dus meer zekerheid.
Wat betreft leges zal iedere keuze leiden tot in ieder geval één ontevreden politieke partij. Het zal nooit goed zijn. Het CDA vreest hogere kosten als de initiatiefnemer én leges moet betalen én de kwaliteitsborger moet bekostigen. De PvdA vreest dat zonder leges de gemeenten hun toezichtstaken niet meer goed kunnen uitvoeren. Wat daarover ook gezegd kan worden, in ieder geval heeft de PvdA – anders dan het CDA – goed de toelichting op het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gelezen. Daarin staat duidelijk dat gemeenten geen leges mogen heffen voor een bouwmelding.
Balans in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen
De hele discussie rond het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen komt voort uit de amendementen van De Vries. Hij wilde dat de gemeenten voldoende informatie krijgen om zo nodig tijdens de bouw en na gereedmelding de nieuwbouwvoorschriften te handhaven. Dat is geregeld in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen via het verplicht gestelde borgingsplan en het verplicht gestelde dossier bevoegd gezag.
Compromis zoeken
De VNG lijkt met haar zoveelste ‘brandbrief’ een rupsje nooitgenoeg. Zij wil dat gemeenten nog meer informatie krijgen bij het borgingsplan en bij het dossier bevoegd gezag. Ook verlangt zij dat de kwaliteitsborger verplicht is iedere kleine afwijking van de bouwtechnische voorschriften tijdens de bouw direct aan de gemeente te berichten. Als de VNG haar zin krijgt, dan zijn alle ingrediënten daar voor dubbel werk. De gemeentelijke afdelingen bouw- en woningtoezicht kunnen dan op de oude manier blijven functioneren. Ongetwijfeld zal dat sommige leden van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland als muziek in de oren klinken. In ieder geval is nu eerst minister Ollongren aan zet. Aan haar de ondankbare taak de vele vragen te beantwoorden en opnieuw een compromis te zoeken.
mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat