mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat
Bouwwereld.nl | 21 april 2020
Het zal niet verbazen dat na het uitstel van de Omgevingswet minister Ollongren nu bekendmaakt dat ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen niet op 1 januari 2021 in werking zal treden. Minister Ollongren heeft formeel de Tweede Kamer hierover geïnformeerd in een brief van 17 april 2020. Vóór de zomer wil zij de definitieve inwerkingtredingsdatum bekendmaken.
Het bestuursakkoord
De minister geeft in haar brief aan dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen later in werking treedt, omdat ook de Omgevingswet vertraagd is. Zij schrijft dat de beide wetten een sterke onderlinge relatie hebben, zowel op het vlak van wetgeving als op de wijze waarop digitale ondersteuning wordt gefaciliteerd. In het bestuursakkoord dat met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is gesloten, staat mede daarom dat de beoogde inwerkingtredingsdatum van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen gelijktijdig is met die van de Omgevingswet, aldus minister Ollongren.
Geen snelle invoering Wet kwaliteitsborging
Hetgeen minister Ollongren hier schrijft in haar brief van 17 april 2020 klopt niet helemaal. Inderdaad staat in het bestuursakkoord van 17 januari 2019 dat de beoogde inwerkingtreding tegelijkertijd is met de Omgevingswet. Dat komt echter niet omdat de wetten een sterke onderlinge relatie hebben, maar omdat de VNG geen snelle invoering van het stelsel van kwaliteitsborging wilde. De VNG kreeg in het bestuursakkoord allerlei waarborgen dat de gemeenten een aanzienlijke rol houden onder het stelsel van kwaliteitsborging. Mede vanwege die steun van de VNG is de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen op 14 mei 2019 door de Eerste Kamer aangenomen.
Aanvullende voorwaarden
In het bestuursakkoord staat dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen niet eerder dan de Omgevingswet in werking treedt. Inwerkingtreding van het stelsel van kwaliteitsborging voor gevolgklasse 1 (o.a. grondgebonden woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen van maximaal twee bouwlagen) vindt echter ook niet plaats voordat aan aanvullende voorwaarden is voldaan. Zo is voldoende vertrouwen in het stelsel na het draaien van proefprojecten vereist. Ook moeten er voldoende (private) kwaliteitsborgers zijn. De toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw dient te zijn opgericht. En de ICT bij het Rijk en de gemeenten moet op orde zijn.
Geen sterke onderlinge samenhang
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen bevat wijzigingen van de huidige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en niet van de Omgevingswet. Zo houdt deze wet geen rekening met de knip van de omgevingsvergunning voor bouwen onder de Omgevingswet. In zoverre hebben de beide wetten geen sterke onderlinge samenhang. Sterker nog, een wijziging van de Omgevingswet is nodig om daarin het stelsel van kwaliteitsborging nog op te nemen. Natuurlijk is het wel zo dat onwenselijk is om kort achter elkaar meerdere stelselwijzigingen doorvoeren.
Voorhang van lagere regelgeving
De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen dient op een lager wetsniveau te worden uitgewerkt. In een algemene maatregel van bestuur. Zo staan de eisen voor de risicobeoordeling bij meldingsplicht en de eisen voor het dossier bevoegd gezag bij de gereedmelding niet in de wet zelf.
Minister Ollongren schrijft in haar brief van 17 april 2020 dat zij het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur binnenkort stuurt aan de Kamers der Staten-Generaal. Een eerdere versie was reeds verzonden als Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Stcrt. 2017, nr. 24 681). Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen brengt wijzigingen aan in het Bouwbesluit 2012. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt het Bouwbesluit 2012 en zal als opvolger het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) gelden. Dit betekent dat die nieuwe versie van de lagere regelgeving in ieder geval wijzigingen aanbrengt in het Bbl.
Ook wijzigingen in Bouwbesluit 2012
De verwachting is echter dat deze lagere regelgeving toch ook nog wijzigingen aanbrengt in het Bouwbesluit 2012. Minister Ollongren schrijft immers in haar brief dat de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw dit jaar operationeel wordt. Deze toelatingsorganisatie gaat onder meer over de toelating van instrumenten voor kwaliteitsborging. Aangezien de Bbl nog niet in werking is getreden en de toelatingsorganisatie dit jaar al moet kunnen beslissen over de toelating van instrumenten, zullen de regels daarover worden opgenomen in het Bouwbesluit 2012.
De toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw
Volgens de minister wordt de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw als belangrijke schakel in het stelsel van kwaliteitsborging dit jaar al operationeel. De oprichting van de toelatingsorganisatie ligt geheel op schema, aldus Ollongren. De toelatingsorganisatie kan alleen operationeel worden als bepalingen uit de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen die over die organisatie gaan, in werking treden. Met andere woorden, de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen treedt dit jaar al gedeeltelijk in werking.
De toelatingsorganisatie heeft onder meer tot taak te beslissen over de toelating van een instrument in het openbare register, de instrumentaanbieder een waarschuwing te geven dan wel een instrument te schorsen of in te trekken en het openbare register bij te houden. De toelatingsorganisatie voert steekproefsgewijs inspecties uit tijdens het bouwproces en bij oplevering. Op die manier vormt de toelatingsorganisatie zich een beeld van de mate waarin met kwaliteitsborging gerealiseerde bouwwerken aan de bouwtechnische voorschriften voldoen.
850 kwaliteitsborgers
De Vereniging Kwaliteitsborgers Nederland geeft aan dat zij verwachten voldoende personeel te kunnen aantrekken als kwaliteitsborger. Hiervoor is echter wel nodig dat er werk voor deze kwaliteitsborgers is. Meer proefprojecten kunnen helpen om geleidelijk meer mensen aan te nemen. Aandachtspunt hierbij is dat het werven van kwaliteitsborgers bij bouwbedrijven en adviesbureaus bij die partijen niet leidt tot capaciteitsproblemen.
Thans zijn er circa 200 gecertificeerde kwaliteitsborgers. Het totaal aantal benodigde kwaliteitsborgers is afhankelijk van het aantal bouwtrajecten in gevolgklasse 1 na inwerkingtreding van het stelsel van kwaliteitsborging. De Vereniging Kwaliteitsborgers Nederland schatte eerder dat 850 kwaliteitsborgers nodig zijn voor gevolgklasse 1. Uit herberekeningen van het aantal bouwprojecten in gevolgklasse 1 volgt dat dit aantal naar verwachting lager zal uitvallen. Met alle betrokken partijen wordt gezamenlijk bekeken hoe de werving van kwaliteitsborgers zo kan worden ingeregeld dat er geen gaten in de keten vallen, aldus Ollongren. De minister ziet het aantal kwaliteitsborgers dus vooralsnog niet als een beletsel voor invoering van het stelsel van kwaliteitsborging.
Proefprojecten
Minister Ollongren stelt dat proefprojecten tot doel hebben om enerzijds eventuele onvolkomenheden vroegtijdig op te sporen en op te lossen, anderzijds werkervaring op te doen met de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen partijen (aannemer, kwaliteitsborger en gemeente). Het starten van nieuwe proefprojecten gaat minder snel dan verwacht. Aandachtspunt voor de komende tijd zal zijn om een meer brede diversiteit aan bouwprojecten mee te nemen. Het streven is om zo te komen tot een representatieve doorsnede van alle bouwprojecten. Focus ligt daarbij op het beproeven van alle stappen in het proces met betrokkenheid van alle partijen.
Representatieve doorsnede
De ambitie uit het bestuursakkoord om 10% van de bouwprojecten uit te voeren als proefproject is volgens Ollongren geen expliciete voorwaarde voor inwerkingtreding van het nieuwe stelsel, maar is wel een belangrijk streven. Hoe groter het volume is aan proefprojecten, des te meer ervaring er kan worden opgedaan. Dat betekent dan weer dat er een gedegen voorbereiding is en de inwerkingtreding soepeler kan verlopen. Naast het volume – dat mede afhankelijk is van de bereidheid van gemeenten en bouwende partijen om deel te nemen aan pilots – is het minstens zo belangrijk om een brede diversiteit in bouwtrajecten te beproeven, de zogenaamde representatieve doorsnede. Dit zorgt ervoor dat er een goed beeld ontstaat van eventuele knelpunten die opgelost moeten worden.
Tot op heden zijn er op basis van de eerdere ervaringen en de recent gestarte nieuwe proefprojecten geen onoverkomelijke knelpunten naar voren gekomen, aldus de minister.
Corona
Minister Ollongren merkt op dat het coronavirus leidt tot vertragingen in de voorbereiding op het stelsel van kwaliteitsborging. De minister zal bij de nieuwe inwerkingtredingsdatum meewegen dat door het coronavirus een deel van de capaciteit en prioriteiten van de ketenpartijen thans noodzakelijkerwijs elders liggen, terwijl er wel voldoende tijd moet zijn om ook na de coronacrisis ervaringen in proefprojecten op te doen. Ook zal zij meewegen dat het verschuiven van de inwerkingtredingsdatum voor partijen die moeten investeren in de nieuwe marktactiviteiten die het gevolg zijn van deze stelselwijziging, veel onzekerheid geeft en daarmee de implementatie bemoeilijkt. Zij zijn gebaat bij duidelijkheid over het moment van inwerkingtreding, zodat zij hun investeringen daarop af kunnen stemmen.
Lastige keuze
De minister staat voor een lastige keuze. De meeste bouwbedrijven zijn vanwege de stikstofproblematiek en de coronacrisis niet bezig met de voorbereiding op de aanstaande stelselwijziging. Aan de andere kant zijn er marktpartijen die grote investeringen hebben gedaan om juist in te springen op de stelselwijzigingen. Denk daarbij aan instrumentaanbieders en kwaliteitsborgers. Die willen ook zekerheid over hun investeringen. Bijvoorbeeld wanneer zij extra personeel kunnen aannemen. De vraag is dus of de minister voor de zomer zal schrijven dat de inwerkingtreding van het stelsel van kwaliteitsborging nog steeds gelijk is met de Omgevingswet.
mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat